[网络转载] 萨班斯与中国电信企业的结合

中国电信企业“会计委派制”与“内部控制制度建设”的关系

　　
    改革开放给中国电信企业带来了巨大的变化，随着中国电信企业体制的转轨，逐步建立了现代企业制度，实现了所有权与经营权分离，国家作为中国电信企业的所有者，其主要职责转变为监督。为了防止电信企业的国有资产及其收益的流失、财务监督弱化、会计基础工作落后、会计信息失真等问题的出现，会计委派制在中国电信企业中应运而生，其实质是：在企业所有权与经营权相分离的条件下，由国家作为企业的所有者，在电信企业内部建立旨在保障所有者利益和实现国有资产保值和增值的一种新型的财务监督体制。但会计委派制在理论与实践中还存在一定不足。随着中国网通海外上市的成功，我国四大电信运营商全面进入国外资本市场，其产权结构与经营机制又有了较大变化，在一定程度上，提高了电信企业的资本运作能力，将中国电信企业纳入了全球市场体系，但同时加大了对国外市场和投资者的依赖。企业上市以后，未来的投资方向、财务分配、融资手段等重大经营决策必须向国外投资者进行定期披露，能否顺利实施将受到后者的制约；而美国安然、世通财务欺诈事件，使得美国政府于2002年7月30日签发了萨班斯法案，旨在恢复投资者对资本市场的信心，保证财务信息真实性；强制要求通过加强内控手段，来改进企业治理状况。
综上所述，笔者认为，针对当前中国电信企业的现状，加强国有资产管理，完善监督机制，规范财务秩序，会计委派制仅是一种“治标”的方法，而建立健全内部控制制度则是一种“治本”的方法。为了从根本上解决问题，有必要建立和健全企业内部控制制度。

一、目前电信企业会计委派制现状

目前中国电信企业会计体系多采用“用人单位自主管理为主”，各单位自主任免会计人员并对会计人员进行日常管理，由于现行管理体制的局限性，法律赋予会计人员的监督职能实际上难以全面履行。一方面，要解决经济生活中的一些现实问题需要强化会计监督，另一方面，现行的会计人员管理体制又使会计人员行使会计监督有诸多困难，于是，有些电信企业选择了会计委派制形式，主要是企业集团内部委派制，即总部、集团公司向所属省分公司派驻财务总监，省分公司向所属地市分公司派驻主任会计师，地市分公司向所属县级分公司派驻财务负责人。会计委派制度的推行，在一定程度上取得了较好的成效：
            1、有利于加强国有资产管理。能对电信企业经营活动实行全过程控制，改变了财税审计部门事后的远期的外部监督效果不尽如意的局面，在一定程度上防止了国有资产及其收益的流失。
    2、强化了会计监督，提高了会计信息的相关性和可靠性。财务总监的派驻，使其能相对独立地行使财务管理职权，对财务报表的真实性、合法性、准确性、统计完整性进行监督，从而有效地遏制了以往“领导定调子，会计统计填数字”的现象。
    3、会计基础工作有较大的改变，会计信息质量有了保证，会计人员的素质也有了较大提高。
      
但是，客观地讲，电信体制改革中出现的问题（比如：国有资产及其收益的流失、财务监督弱化、会计基础工作落后、会计信息失真等），有着十分复杂的历史及现实原因和社会因素，所有这些单靠会计委派制来加以完全解决是不现实的。会计委派制也存在一定的缺点，主要是

难以建立会计人员的有效激励机制；与会计委派制相应的配套措施滞后，没有统一的办法以规范委派会计的选拔、奖惩、升迁、轮换及后续教育；同时监督职能的强化，使得其为企业服务和出谋划策职能方面不能充分发挥积极性。
      
    二、当前电信企业内控建设的重要性

内部控制是以实现企业发展战略为目标，提高经济效益为中心，防范和控制经营风险为目的，规范企业各种业务流程为内容而建立的一整套责任体系。 相对当前中国电信企业的发展现状，建立企业内控制度是刻不容缓的。
1、内控建设是中国电信企业可持续发展的战略要求
中国电信企业经过多年来改制及跨越式发展，网络、资产、收入规模都实现了大幅度提升，但是与业务快速发展和企业整体规模迅速扩张不相适应的是公司内部基础管理工作薄弱，重发展，轻管理，风险控制方面还存在一定漏洞。为实现企业可持续发展，就必须从基础管理工作入手，建立一套行之有效的内部控制体系，保证公司发展战略和经营目标的落实。
2、内控建设是实现中国电信企业经营目标，提高运营效率的要求
随着中国电信企业成功改制及上市，国资委（控股股东）、境内外投资者对公司经营业绩提出了更高的要求，公司经营效益仍存在着收入跑冒滴漏、成本控制不力、资产浪费和损失等问题。2004年中央企业平均净资产回报率为9.6%,电信行业为9%，通过建立完整的内部控制制度体系和清晰的业务流程，合理地对企业内部各个职能部门和人员进行责任分工、控制和考核，可保证公司生产经营活动有序、高效地进行。
3、内控建设是提升中国电信企业价值，满足资本市场监管的要求
2002年7月30日美国国会通过了《索克斯法案》，对在美国上市公司的内部控制提出了具体、强制性的要求。到2004年中国四大电信运营企业均实现境外上市，如果在内控建设方面存在缺陷，达不到《索克斯法案》的相关要求，将严重影响公司在资本市场的信誉，直接造成公司价值的损失。

三、电信企业内控建设的主要内容

企业的内部控制制度是贯穿于企业生产经营活动全过程的各种制度、方法和程序的自我调控体系。按照COSO理论，我国电信企业内部控制制度应包括以下基本要素：
1、控制环境
控制环境确定了企业的总体态度，是其他内控要素的根基，是影响员工控制意识的基础。其基本内容包括: 员工的诚信和道德观、胜任能力、行为总则、管理层的经营理念和经营风格、组织结构、管理层授权和职责分工、人力资源政策与措施、监管部门的参与（董事会和审计委员会）。
2、风险评估
为有效执行内控，企业必须制定经营目标和了解实现目标时所面临的风险。风险评估是识别和分析这些风险的过程，是确定如何管理和控制风险的基础。包括风险识别和风险分析。
3、控制活动
控制活动是指为了确保企业管理层的经营理念得到贯彻实施而建立的政策和程序。控制活动在整个企业内部所有级别和所有职能部门内进行，包括一系列不同的活动，如审批、授权、确认、核对、考核经营业绩、资产保护等。
4、        信息与沟通
信息和沟通要素是指一套能够支持相关信息的确认、信息获取和交流沟通的系统，以促使员工履行自己的职责以及正确编制财务报告。包括信息的识别和获取、信息加工和报告及内部沟通和外部沟通。如：信息共享，如通过组织内各个级别的管理人员的沟通，建立一种共同责任的意识；管理层明确定义每名员工的责任并向他们沟通；建立管理层内部和与外部各方定期沟通的流程等。
5、监督
监督是评估内控系统在一定时期内运行质量的过程，目的是保证内部控制持续有效。主要包括：内部审计、管理层自我评估。

内控制度的实施能合理保证财务报告的可靠性、合法合规性、规范企业行为、提高企业经营效率。以上所述的五个要素，相互联系，必须同时作用才能使内部控制得以发挥作用。可以看出，中国电信企业内控建设过程中，强化控制环境是前提；风险评估与信息与沟通是方法；控制活动是手段；强化监督是保证；落实执行是关键。

四、会计委派与内控建设相互结合，才能达到标本兼治的目的

委派财务总监的职责是产权代表在财务管理方面职责的体现，其职责定位具体有三：一是监督；二是服务；三是沟通。作为产权代表的派员，财务总监的主要作用是监督职能。通过对企业的重大经济事项如处理呆坏账等经济活动的监督，确保会计信息的真实性，促进企业内部控制制度的建立和完善，确保所有者利益。实践中，委派财务总监作为财务方面的资深专业人士，可以将建立完善企业的内部控制制度，加强企业的会计基础工作，保证企业的会计信息准确，对经营者提供高效的理财方案等作为自已的主要工作方向。不断完善企业内控建设，提高企业生产经营管理水平。
    综上所述，会计委派与企业内控建设要相互结合，共同作用，才能过到标本兼治目的，真正解决当前电信企业所存在的问题。